Проведение Государственной экспертизы и объекты культурного наследия

Опыт работы Екатеринбургского филиала показал несогласованность законодательства о градостроительной деятельности и законодательства в области охраны объектов культурного наследия, а также подзаконных актов при их прямой и тесной взаимосвязи

Проведение Государственной экспертизы и объекты культурного наследия

Уже сегодня Екатеринбургский филиал Главгосэкспертизы России фиксирует неуклонный рост числа заявлений на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий объектов капитального строительства, являющихся объектами культурного наследия федерального и регионального значения (в случае, если финансирование работ осуществляется полностью или частично за счет средств федерального бюджета). По информации застройщиков и представителей уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), они прогнозируют, что этот рост будет продолжаться в ближайшем будущем. Опыт работы Екатеринбургского филиала в этой сфере показал несогласованность законодательства о градостроительной деятельности и законодательства в области охраны объектов культурного наследия, а также подзаконных актов при их прямой и тесной взаимосвязи. Так, согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ) отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с градостроительной деятельностью, регулируются законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, а работы по сохранению объекта культур- ного наследия, согласно требованиям части 4 статьи 40 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности данного объекта культурного наследия, проводятся в соответствии с требованиями указанного закона и Градостроительного кодекса. В соответствии с положениями упомянутого выше пункта 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса и пункта 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения подлежат государственной экспертизе, причем в случае финансирования работ за счет средств федерального бюджета проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий объектов культурного наследия регионального и местного значения относится к полномочиям Главгосэкспертизы России на основании постановления Правительства от 23 сентября 2013 года № 840.

Следует отметить, что положениями главы V Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ устанавливается обязательность проведения государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия до начала работ по его сохранению. Порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия определен статьей 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

В соответствии с требованиями части 1 указанной статьи работы по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия проводятся на основании:

• задания на проведение указанных работ;
• разрешения на проведение указанных работ, выданных органом охраны объектов культурного наследия;
• проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, согласованной соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Порядок выдачи задания на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия определен в соответствии с частью 4 статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Порядком выдачи задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, или выявленного объекта культурного наследия», утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 июня 2016 года № 1278. В соответствии с указанным по- рядком задание на выполнение работ утверждается уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия, а собственник или иной законный владелец объекта культурного наследия лишь согласовывает задание, так как задание составляется с учетом его мнения, как устанавливает часть 3 статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

И в этом заключается первая несогласованность, так как в градостроительных отношениях именно застройщику (техническому заказчику) – лицу, ответственному за эксплуатацию здания, сооружения, региональному оператору переданы полномочия утверждать задание на проектирование в случае подготовки проектной документации на условиях договора, а в законодательстве об охране объектов культурного наследия этим лицам отводится в лучшем случае согласующая роль. Следующее противоречие заложено в процессе проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, когда проведение такой экспертизы обязательно. В соответствии с частью 1 статьи 45 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, предоставляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса. Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий определен статьей 49 Градостроительного кодекса и Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 (далее – Положение).

Положением установлен исчерпывающий список документов, предоставляемых заявителем для проведения государственной экспертизы, исключающий возможность истребования дополнительных документов. На сегодняшний день перечень документов, представляемых для одновременного проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, определен пунктом 13 Положения.

Очевидно, что перечень документов, представляемых для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, не содержит требований к предоставлению документов, необходимых для подготовки документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, точнее, не учитывает особенностей подготовки проектной документации, разрабатываемой применительно к объектам культурного наследия. В первую очередь в перечне не учтены особенности подготовки, утверждения и согласования задания на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия, о чем говорилось ранее. А это приводит к неопределенности: с одной стороны, задание на проектирование утверждает застройщик или иные лица, определенные Градостроительным кодексом, с другой стороны, не учитываются требования законодательства в области охраны объектов культурного наследия. Кроме того, перечень документов, определенный пунктом 13 Положения, не содержит требований к предоставлению разрешения на выполнение работ по со- хранению объекта культурного наследия (научно-исследовательских, изыскательских и проектных работ), а, как было описано выше, разрешение является одним из оснований для выполнения этих работ. Нет в перечне и еще одного важного документа, подтверждающего про- хождение историко-культурной экспертизы, – заключения (акта) историко-культурной экспертизы, которое в любом случае, согласно требованиям Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ, сопровождает документацию, разработанную применительно к объекту культурного наследия. И, наконец, в перечне документов отсутствует указание на необходимость предоставления проектной документации, которая уже прошла согласование в соответствующем органе охраны объектов культурного наследия.

Из этого следует, что проектная документация, разработанная применительно к объекту культурного наследия и представляемая на государственную экспертизу, может полностью соответствовать требованиям Положения к составу документов, представляемых для проведения государственной экспертизы, но не соответствовать требованиям, предъявляемым законодательством об охране объектов культурного наследия. Как следствие, на стадии проверки документов выдать мотивированный отказ в приеме проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий по основаниям, изложенным в части 8 статьи 49 Градостроительного кодекса, невозможно. При проведении государственной экспертизы проектной документации выполняется оценка соответствия проектной документации, в том числе и требованиям государственной охраны объектов культурного наследия в силу положений части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса. В случае выявления уже в процессе проведения экспертизы несоответствия проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, когда, например, отсутствуют результаты историко-культурной экспертизы или разрешение на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия (научно-исследовательских, изыскательских и проектных работ), положительное заключение также не может быть выдано ввиду невозможности устранения такого рода недостатков в период проведения государственной экспертизы. С такого рода проблематикой, вызванной описанной выше несогласованностью законодательства о градостроительной деятельности и законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подзаконных актов, Екатеринбургский филиал Главгосэкспертизы России сталкивался, например, при проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий «Объект культурного наследия «Комплекс зданий Ново-Тихвинского монастыря: Собор» (Успенская церковь)», подготовленных для объекта культурного наследия федерального значения. Заявителем был представлен комплект документов, определенный перечнем, установленным Положением, в связи с чем оснований для отказа в принятии проектной документации не было. В процессе проведения государственной экспертизы были выявлены несоответствия представленных документов требованиям законодательства об охране объектов культурного наследия, связанные с отсутствием:

• разрешений на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия (научно-исследовательских, изыскательских и проектных работ);
• заключения (акта) историко-культурной экспертизы в отношении представленной проектной документации;
• согласования проектной документации соответствующим уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия.

Одновременно с выдачей замечаний заявителю в соответствии с подпунктом «а» пункта 32 Положения был сделан запрос в Управление государственной охраны объектов культурного наследия Свердловской области о предоставлении необходимых документов. В ответе на запрос сообщалось, что разрешения на проведение работ Управлением не выдавалось, а процедура согласования проектной документации прекращена.

Таким образом, представленная на государственную экспертизу документация не могла получить положительное заключение ввиду невозможности устранения выданных заявителю замечаний. Договор на проведение государственной экспертизы был расторгнут по инициативе заявителя. Очевидно, что сложившаяся ситуация требует совершенствования соответствующих нормативно-правовых актов, что позволит устранить существующие противоречия. Однако до того, как необходимые изменения будут подготовлены и внесены, представляется, что было бы целесообразно, чтобы заявитель на стадии представления заявления о проведении государственной экспертизы проектной документации самостоятельно дополнял подаваемый комплект документами, не предусмотренными перечнем, но обязательными с точки зрения требований законодательства в области охраны объектов культурного наследия. Такой подход позволит создать основу для благополучного прохождения государственной экспертизы.