Охрана памятников истории и культуры и новеллы законодательства

В законе особо оговаривается возможность проектирования и проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ только при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия. Эти положения требуют гармонизации законодательства.

С.В. Кайряк

Руководитель Службы

Служба главных экспертов проекта по объектам культурного наследия и инженерно-технической инфраструктуры

Охрана памятников истории и культуры и новеллы законодательства

Культурное наследие сквозь призму закона

Конституция Российской Федерации гарантирует сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Гарантируется и доступ граждан к знаниям, информации, культурным ценностям и благам. В документах, определяющих стратегические направления развития культуры и социальной сферы в Российской Федерации до 2020 года и на период до 2030 годов (Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года № 326-р, Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 19 декабря 2012 года № 1666), особое внимание уделяется вопросам сохранения культурного наследия. Оно рассматривается в качестве одного из основных факторов, способствующих развитию культурного и духовно-нравственного потенциала населения; важнейшего ресурса для воспитания и образования подрастающего поколения; значимого ресурса для развития культурно-познавательного туризма. В настоящее время памятники археологии относятся к одному из видов объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). В Законе Российской Федерации от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее 73-ФЗ) особо выделяются «объекты археологического наследия». Как и другие «памятники истории и культуры», памятники археологии могут быть представлены в виде отдельных объектов, ансамблей и достопримечательных мест. В то же время объекты археологического наследия обладают рядом особенностей, выделяющих их из ряда других объектов культурного наследия. Так, все памятники археологии по историко-культурной ценности относятся к объектам федерального значения и одновременно признаются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия и получают статус выявленных объектов культурного наследия со дня их обнаружения. Полномочиями по оценке соответствия проектной документации требованиям государственной охраны объектов культурного наследия наделено Управление экологической экспертизы Главгосэкспертизы России. В соответствии с требованиями СП 47.13330.2012 «Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96» в составе результатов инженерно-экологических изысканий в обязательном порядке должны быть представлены сведения о наличии/отсутствии на земельных участках и частях водных объектов, на которых далее проектной документацией будет предусмотрено строительство и/или реконструкция объектов капитального строительства, объектов культурного, в том числе археологического наследия. Со вступлением в силу 22.01.2015 Федерального закона от 22.10.2014 № 315-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» существенно увеличился перечень объектов историко-культурной экспертизы, куда вошли земли, подлежащие воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных землях объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия. В законе особо оговаривается возможность проектирования и проведения земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ только при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия. Эти положения требуют гармонизации законодательства, в части выполнения изысканий, проектирования и согласования документации, содержащей мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, в том числе археологического.

Прямой разговор

Эти и другие вопросы обсуждались на XVI Всероссийском съезде органов охраны памятников истории и культуры. В работе съезда, который собрал более 300 человек, приняли участие не только представители Главгосэкспертизы России, но и заместитель Министра культуры Российской Федерации О.В. Рыжков, и.о. заместителя Председателя Правительства Калининградской области Г.М. Гольдман; директор Департамента государственной охраны культурного наследия Минкульта России В.А. Цветнов, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре С.Е. Рыбаков, заместитель директора Института археологии РАН А.В. Энговатова, председатель Общественного совета Минкультуры России, исполнительный директор НП «Всероссийское хоровое общество» П.А. Пожигайло, представители органов исполнительной власти большинства субъектов Российской Федерации, уполномоченных в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее – уполномоченные органы), представители научных и проектных организаций.

На заседании круглого стола по вопросам государственной охраны и сохранения объектов археологического наследия (сомодератор – заместитель начальника Главгосэкспертизы России Светлана Петровна Балашова) представители Института археологии, а также уполномоченных органов провели анализ годового количества выданных разрешений (открытых листов) на право проведения работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия. Данный анализ выявил растущую динамику: за 1994–2017 годы было выдано с 621 до 2560 разрешений. С 2014 года по настоящее время количество выданных открытых листов возросло на 30 %, ежегодный прирост – около 10 %. Участники съезда отметили системообразующую роль Главгосэкспертизы России в выполнении требований действующего законодательства в области обеспечения сохранности объектов культурного наследия при проведении государственной экспертизы результатов инженерно-экологических изысканий. Кроме того, был высоко оценен опыт взаимодействия Главгосэкспертизы России и Министерства культуры Российской Федерации при подготовке циркулярного письма, которым до уполномоченных органов субъектов Российской Федерации и экспертов государственной историко-культурной экспертизы была доведена необходимость использования в письмах и актах формулировок, предусмотренных статьями 30 и 36 Федерального закона 73-ФЗ, а также обязательность представления исчерпывающей информации об объектах культурного наследия. Вместе с тем представители уполномоченных органов субъектов Российской Федерации отметили, что в 90 % случаев при хозяйственном освоении земельных участков, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий которых проводится уполномоченными организациями субъектов Российской Федерации и юридическими лицами, аккредитованными на право проведения негосударственной экспертизы, требования 73-ФЗ не соблюдаются. На заседании круглого стола представители Главгосэкспертизы России затронули темы, которые требуют разработки (переработки) соответствующей нормативной базы в части обеспечения сохранности объектов культурного наследия при подготовке и согласовании проектной документации и результатов инженерных изысканий:

● уменьшение сроков рассмотрения уполномоченными органами актов государственной историко-культурной экспертизы документации, содержащей результаты исследований, в соответствии с которыми определяется наличие или отсутствие объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в настоящей статье работ по использованию лесов и иных работ; в случае если по результатам исследований объекты культурного наследия обнаружены не были, это позволит заявителям при прохождении государственной экспертизы отработать данные вопросы в рамках установленных регламентных сроков (данное предложение нашло поддержку большинства представителей уполномоченных органов);

● отсутствие нормативных требований к структуре и содержанию раздела об обеспечении сохранности объектов археологического наследия в составе проектной документации, в связи с чем в резолюцию съезда был включен пункт с рекомендацией Министерству культуры Российской Федерации разработать соответствующие методические указания;

● много нареканий было высказано в адрес давно устаревшего, но до сих пор действующего СЦНПР-91 «Сборник цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры», в соответствии с которым в Главгосэкспертизе России проводится оценка достоверности сметной стоимости спасательных археологических работ (в резолюцию съезда был включен пункт с рекомендацией Министерству культуры Российской Федерации обеспечить разработку и утверждение сметно-нормативной базы на проведение работ по сохранению объектов археологического наследия, предусмотрев подробную детализацию видов и объемов работ);

● в настоящее время при строительстве различных объектов сложилась практика проведения спасательных работ по всем объектам археологического наследия, которые попадают в зону производства работ; перетрассировка линейных объектов и выбор иного участка для размещения площадного объекта застройщиками не производится. Вместе с тем в соответствии с 73-ФЗ проведение спасательных археологических работ в качестве мероприятия по обеспечению сохранности объектов культурного наследия допускается в исключительных случаях. С целью сохранения наиболее ценных объектов культурного наследия и экономии бюджетных средств в резолюцию съезда был включен пункт, предписывающий Министерству культуры Российской Федерации разработать методические рекомендации по сохранению объектов археологического наследия без применения спасательных археологических раскопок, позволяющие в исключительных случаях не останавливать строительные и иные хозяйственные работы.

Ценные находки

Настоящую сенсацию произвели представленные на съезде результаты раскопок, производимых на месте размещения Калининградского ПХГ (проектная документация и результаты инженерных изысканий по данному объекту получили положительное заключение экспертов Главгосэкспертизы России) под руководством научного сотрудника Института археологии РАН К.Н. Скворцова. В 2016–2017 годах Самбийская экспедиция Института археологии Российской Академии наук провела спасательные археологические раскопки грунтового могильника Алейка-7 на Самбийском полуострове в Зеленоградском районе Калининградской области. Памятник площадью более 10000 м2 представляет собой своеобразный «остров мертвых», расположенный на небольшом возвышении между двумя рукавами реки Алейки. В ходе работ исследовано более 800 объектов. Большинство из них – это погребальные комплексы, с захоронениями по обряду кремации, относящиеся к начальному этапу Великого переселения народов (конец IV века) и по VII в. Здесь погребены члены одного рода: от рядовых общинников до представителей знати. Многие захоронения пострадали от разрушений в Средневековье и Новое время. В XIV – XV вв. грабители приходили сюда из соседней орденской деревни Яугенен. Они использовали каменные перекрытия погребений для строительства домов и хозяйственных сооружений, а ближайшие могильники – в качестве своеобразных «месторождений» цветных металлов, о чем свидетельствуют найденные на поселении следы литейного производства.

Следы грабителей на памятнике видны в обломках керамики XIII–XIV вв., оставшихся от их сосудов с едой и питьем, и в обтянутой бронзой железной гирьке и складным весам, использовавшимся для взвешивания раскопанных сокровищ. В верхней части культурного слоя памятника найдены оплавки серебра; римские динарии II века; фрагменты янтаря, изделия из серебра, бронзы и железа; круглые подвески со штампованным орнаментом из золота. Уникальными являются пятнадцать погребений, принадлежавших представителям элит эстиев VI–VII вв., представляющих собой захоронения мужчин в деревянных камерах в сопровождении конских погребений. Тут обнаружены керамические сосуды, ножи, золотые вотивные браслеты, серебряные шейные гривны, однолезвийные мечи в ножнах (в том числе, украшенные орнаментированной серебряной фольгой), наконечники копий, шпоры, металлические детали поясов, серебряные оковки рогов для питья с тисненным геометрическим орнаментом и декором в виде фигур животных и птиц. Аналогичные изображения можно наблюдать на находках из погребения Саттон Хоо (Англия), где, как считается, покоятся останки короля Редвальда (VII в.), и других предметах снаряжения и парадного обихода. Железный однолезвийный меч, с остатками железных оковок ножен и деревянной рукояти из погребения всадника, VI–VII вв. (размеры ок. 57,8 х 4,5 х 1,0 см). Мужские погребения эстиев, так называли тогда местных жителей и их западные соседи, традиционно сопровождались конскими захоронениями, чаще одного, реже – двух коней, положенных головами на юг, – там, по представлениям эстиев, находился мир мертвых. С запада от могил представителей элит располагались по 3-4 погребения лошадей в полной экипировке. Сохранились уникальные остатки седел с луками, окованными серебряными пластинами, покрытыми орнаментом из геометрических фигур, розеток и изображений животных. По всей видимости, эти седла были «парадными» и использовались для представительских и религиозных целей, так как вожди балтов, вероятно, выполняли и некоторые жреческие функции. В наиболее сохранившемся «элитном» погребении четверка коней, сопровождавшая умершего вождя, была ориентирована головами на север. Возможно, кони должны были «отвезти» своего хозяина в северные земли – в Скандинавию, откуда, вероятно, он был родом.

В уборе коней присутствуют детали, аналогичные происходящим с территорий от Скандинавии до Италии и от Польского Поморья до Франции. Среди них массивные бронзовые позолоченные четверики и наконечники ремней. Многие элементы несут на себе символы и изображения Скандинавских богов. В уборе одного из коней на пряжках видно изображение (возможно, знак собственности ) в виде двузубца. Близкие по рисунку тамги известны позднее уже в эпоху викингов у первого русского легендарного князя Рюрика и у княгини Ольги, правившей при малолетнем сыне Святославе. О скандинавском происхождении захороненного вождя может свидетельствовать и сопровождающий инвентарь, в частности, – рог для питья, характерный для северо-германского искусства. Рог имеет серебряную оковку устья со штампованным орнаментом и позолотой, а его наконечник из золочёного, украшенного чернью серебра, выполнен в северном варианте звериного стиля с изображением орла, держащего в одной лапе лосося, в другой – сжимающего маленькую птицу. Не исключено, что это мифологический сюжет о боге Локи, который превратился в лосося, но был пойман Асами (в одном из образов Царя – богом Одином). Подобные изделия распространены на широкой территории от Скандинавии до Англии, их находят как в могилах германской знати, так и на каменных изваяниях типа Пиктского камня, который хранится в музее Эдинбурга. Многие из обнаруженных находок в балтском регионе встречаются впервые.

Результаты исследований данного памятника имеют важное научное значение для понимания процессов формирования элит у западных балтов в середине I тысячелетия н. э. Данный комплекс является уникальным свидетельством контактов между представителями элит Южной Скандинавии и Центральной Европы с землями эстиев в конце эпохи Великого переселения народов в так называемые «темные века». Не исключено, что в это время многие королевские династии Севера от Швеции до Англии находились в родственной связи. Просматриваются параллели и со средневековыми хрониками. Находки свидетельствуют, что население было связано с янтарной торговлей, приносившей значительный доход знати. Представители больших кланов контролировали транспортные пути от земель эстиев к устью Вислы в земли видевариев (упоминаемых готским историком VI века Иорданом). Очевидно, находившиеся на окраине цивилизованного мира племена эстиев в это легендарное «время героев» не оставались в стороне от исторических событий, в ходе которых полностью изменилась этническая и политическая карта Европы. Результаты представленных исследований свидетельствуют об огромной научной и культурной ценности памятников археологии, в связи с чем дополнительно в Резолюцию Съезда была включена рекомендация Министерству культуры Российской Федерации создать совместную рабочую группу с Главгосэкспертизой России для решения оперативных вопросов, связанных с проведением государственной экспертизы в отношении объектов культурного наследия.

В рамках заседания круглого стола по проблемам в сфере государственной охраны объектов культурного наследия Министерством культуры Российской Феде- рации был представлен проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – проект). Данный проект закона вызвал вопросы у специалистов Главгосэкспертизы России. Так, в соответствии с пунктом 11 (абзацы 1–3 пункта 7 статьи 40 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в редакции проекта) предлагается предусмотреть механизм, в соответствии с которым лицо, разработавшее проектную документацию на проведение работ по консервации, реставрации и приспособлению объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия для современного использования, или заказчик таких работ будет подготавливать (в порядке и по форме, утвержденными Правительством Российской Федерации) заключение об отнесении (не отнесении) проектируемых работ к работам по сохранению, затрагивающим конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия. Представляется, что указанный механизм принятия решения об отнесении (не отнесении) проектируемых работ к работам по сохранению, затрагивающим конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта культурного наследия, нельзя считать обоснованным и потенциально эффективным, так как противоречит положениям Градостроительного кодекса. Согласно абзацу 4 пункта 7 статьи 40 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в редакции проекта «в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия, затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта, указанные работы проводятся также при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, представляемого в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации, и при условии осуществления государственного строительного надзора за указанными работами». При этом в абзаце 5 пункта 7 статьи 40 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в редакции проекта, где говорится о порядке подготовки и согласования проектной документации объектов культурного наследия, в отношении которых планируются указанные в абзаце выше работы, названы исключительно консервация, реставрация и приспособление объекта культурного наследия, которые являются частными случаями работ по сохранению объекта культурного наследия. Согласно абзацу 6 пункта 7 статьи 40 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в редакции проекта «действие настоящего пункта не распространяется на объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия с количеством этажей не более чем три, или площадью не более чем 1500 квадратных метров». Представляется, что данный пункт не имеет самостоятельного правового значения и подлежит исключению, так как случаи и перечень объектов капитального строительства, в отношении которых экспертиза не проводится, установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации, в частности частью 2 статьи 49. Эти и другие вопросы, проблемы, обсуждаемые на съезде показывают, насколько актуально и эффективно может быть межведомственное сотрудничество, которое предполагается осуществлять в рамках создаваемой рабочей группы. В рамках культурной программы также были осмотрены объекты культурного наследия регионального значения «Замок Бранденбург» 1266 г. и объект культурного наследия регионального значения памятник архитектуры «Руины замка Бальга» 1239 г. Реставрация и приспособление под современное использование осмотренных объектов культурного наследия в настоящее время не производится.

Авторы: Сергей Викторович Кайряк, заместитель начальника управления – начальник отдела охраны окружающей среды Управления экологической экспертизы Главгосэкспертизы России;
Константин Николаевич Скворцов, научный сотрудник Института Археологии РАН.

Опубликовано в журнале «Вестник государственной экспертизы» № 4 2017 (5) 20 ноября 2017 года