«Окно» в экспертизу: как постановление Правительства Российской Федерации изменило жизнь строительного отрасли страны

Организованная по принципу «одного окна», единая экспертиза заменила сложную и многоступенчатую систему специализированных экспертиз

«Окно» в экспертизу: как постановление Правительства Российской Федерации изменило жизнь строительной отрасли страны

До марта 2007 года государственная экспертиза проектной документации проводилась только при условии представления заявителем положительных заключений многочисленных специализированных экспертиз, что приводило к увеличению сроков и стоимости прохождения экспертизы, увеличению административных барьеров и отсутствию четких и понятных правил. Принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 изменило это положение.

Снижение административных барьеров является одним из важнейших условий ускорения социально-экономического развития страны. Президент Российской Федерации основным препятствием на пути экономических реформ назвал недостаточную эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти. Приоритетными задачами развития являются радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма. Во многом, те же вопросы было необходимо решить и институту государственной экспертизы.

10 лет назад

Даже при самом оптимальном положении дел на проведение специализированных экспертиз по пожарной и промышленной безопасности, предупреждению чрезвычайных ситуаций, охране окружающей среды, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и работающих в различных экспертных организациях заказчику необходимо было потратить от трех до девяти, а иногда и более, месяцев. Еще три месяца, а при необходимости и полгода уходили на собственно государственную экспертизу. Таким образом, срок проведения государственной экспертизы с учетом получения заключений специализированных экспертиз составлял от девяти месяцев до полутора лет. И временные издержки компаний были далеко не единственными: стоимость проведения специализированных экспертиз, определяемая на договорной основе, в совокупности со стоимостью государственной экспертизы была значительно выше и не прозрачны. Постановление от 5 марта 2007 года № 145 установило не только работу государственной экспертизы проектной документации по принципу «одного окна», но и формулы расчета стоимости экспертных услуг.

При этом получение положительного заключения в Главгосэкспертизе России также не давало гарантии окончания работы по согласованию проекта, так как выводы специализированных экспертиз, как правило, содержали рекомендации разработать дополнительные мероприятия в проектной документации или с учетом разработанных решений внести изменения в те или иные разделы.

До принятия постановления разработчикам приходилось готовить три блока материалов – непосредственно проектная документация, утверждаемая часть рабочего проекта и рабочая документация, в состав которой входили технологические карты, основные комплекты рабочих чертежей, спецификации оборудования, изделий и материалов, сметы, другие прилагаемые документы, разработанные в дополнение к рабочим чертежам основного комплекта. Оставалось неизвестным, куда именно вносились исправления по рекомендациям специализированных экспертиз и реализовывались ли они. Все это, неизбежно, приводило к снижению качества проекта. До принятия постановления разработчикам приходилось готовить три блока материалов – непосредственно проектная документация, утверждаемая часть рабочего проекта и рабочая документация, в состав которой входили технологические карты, основные комплекты рабочих чертежей, спецификации оборудования, изделий и материалов, сметы, другие прилагаемые документы, разработанные в дополнение к рабочим чертежам основного комплекта. Оставалось неизвестным, куда именно вносились исправления по рекомендациям специализированных экспертиз и реализовывались ли они. Все это, неизбежно, приводило к снижению качества проекта.

Существовали сложности и с сохранением коммерческой, служебной и иных видов тайн: сохранение конфиденциальности служебной информации в условиях прохождения многочисленных специализированных экспертиз становилось крайне сложной задачей. Возникали случаи утечки информации к конкурентам – и не только по таким показателям, как стоимость или сроки, но даже и по принятым технологическим решениям. Это вызывало обоснованное недовольство заказчиков и требовало неотложных перемен.

Одно окно

Постановление Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» фундаментально изменило жизнь как государственной экспертизы, так и строительного комплекса страны.

Организованная по принципу «одного окна», единая экспертиза заменила собой сложную и многоступенчатую систему специализированных экспертиз. Теперь в едином органе (организации) государственной экспертизы были сосредоточены практически все, в том числе, специализированные экспертизы, рассматривающие вопросы:

пожарной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций;
промышленной безопасности;
охраны окружающей среды;
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и работающих.

Государственным учреждением, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации федерального уровня, в том числе на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства, указанных в пунктах 5¹ статьи 6 и статьи 48¹ Градостроительного кодекса Российской Федерации, является Главгосэкспертиза России. Создание «одного окна» в Главгосэкспертизе России потребовало значительной работы по формированию уникального коллектива высококвалифицированных специалистов, опыт работы которых в профильных областях составляет двадцать, тридцать и более лет, а многие эксперты учреждения является обладателями ученых степеней.

В связи с переходом на принцип «одного окна» Главгосэкспертиза России провела оптимизацию своей структуры. Кроме центрального аппарата, расположенного в Москве, Главгосэкспертиза России располагает широкой сетью филиалов, работающих на территории всей страны: Екатеринбургский, Казанский, Красноярский, Омский, Ростовский, Саратовский, Санкт-Петербургский, Хабаровский, Ханты-Мансийский, Самарский, Северо-Кавказский и Севастопольский филиалы входят в структуру учреждения и повышают доступность его услуг для заявителей и заказчиков строительства из разных регионов.

В Главгосэкспертизе России проведение государственной экспертизы проектной документации осуществляется в строгом соответствии с Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. В Главгосэкспертизе России проведение государственной экспертизы проектной документации осуществляется в строгом соответствии с Положением об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

Неукоснительно соблюдаются сроки проведения государственной экспертизы проектной документации, которые не превышают трех месяцев. В некоторых случаях, например, для объектов, которые были включены в программу подготовки проведения Олимпийских игр, сроки составили два месяца.

В течение не более 60 дней проводится государственная экспертиза проектной документации и/или результатов инженерных изысканий одновременно с проверкой достоверности определения сметной стоимости.

В течение не более 45 дней проводится государственная экспертиза:

В течение 30 дней проводится проверка достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

За десять лет, прошедших с момента принятия постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145, многое в государственной экспертизе изменилось в лучшую сторону: сократились стоимость и сроки проведения государственной экспертизы, повысилось качество выдаваемых заключений, улучшились условия прохождения экспертизы для заказчиков, даже формат проведения рабочих совещаний экспертов с заказчиками - нашим заявителям не нужно тратить часы, дни и месяцы на обсуждение вопросов по разделам проектной документации в многочисленных специализированных экспертизах. За десять лет, прошедших с момента принятия постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145, многое в государственной экспертизе изменилось в лучшую сторону: сократились стоимость и сроки проведения государственной экспертизы, повысилось качество выдаваемых заключений, улучшились условия прохождения экспертизы для заказчиков, даже формат проведения рабочих совещаний экспертов с заказчиками - нашим заявителям не нужно тратить часы, дни и месяцы на обсуждение вопросов по разделам проектной документации в многочисленных специализированных экспертизах.

Теперь на рабочих совещаниях в Главгосэкспертизе России в обсуждении недостатков проектных решений одновременно участвуют все эксперты по всем необходимым направлениям. В итоге заказчики и проектировщики получают исчерпывающие замечания и ответы на свои вопросы.

Единая экспертиза как барьер для аварийно-опасных проектов

Качественная проектная документация и результаты инженерных изысканий, выполненные для ее подготовки, - основа для обеспечения безаварийного и высокоэффективного строительства, а также последующей эксплуатации объектов, в том числе особо опасных, технически сложных и уникальных.

Наша цель – недопущение ошибок при проектировании объектов капитального строительства и предотвращение аварий техногенного характера, которые могут повлечь за собой гибель тысяч людей. В Главгосэкспертизе России работают профессионалы высочайшего уровня, и вероятность того, что они не увидят аварийно-опасное решение, ничтожно мала. Подтверждением тому служит тот факт, что за десять лет, прошедшие с принятия нашего главного постановления и начала работы государственной экспертизы по принципу «одного окна», ни на одном объекте, проектная документация по которому прошла Главгосэкспертизу России, не произошло ни одной аварии.

Одной из важнейших задач Главгосэкспертизы России в процессе рассмотрения проектной документации является проверка принятых решений на соответствие требованиям действующих нормативных правовых актов и технических документов, гарантирующим безопасность и надежность как в процессе строительства, так и при последующей эксплуатации зданий и сооружений.

Положительные заключения государственной экспертизы выдаются только после полного устранения всех замечаний экспертов.

Однако, к сожалению, говорить о высоком качестве самих проектов пока еще рано. Анализ проектной документации и результатов инженерных изысканий, прошедших государственную экспертизу в Главгосэкспертизе России, приводит к выводу, что нарушения, выявленные при проведении государственной экспертизы, связанные с несоответствием установленным требованиям законодательства Российской Федерации, носят систематический характер. Однако, к сожалению, говорить о высоком качестве самих проектов пока еще рано. Анализ проектной документации и результатов инженерных изысканий, прошедших государственную экспертизу в Главгосэкспертизе России, приводит к выводу, что нарушения, выявленные при проведении государственной экспертизы, связанные с несоответствием установленным требованиям законодательства Российской Федерации, носят систематический характер.

Динамика количества выданных Главгосэкспертизой России отрицательных заключений показывает, что за последние шесть лет улучшения качества проектных материалов и результатов инженерных изысканий, представляемых на государственную экспертизу, не произошло. Доля отрицательных заключений в общем объеме заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий не снижается.

Проектные организации не учитывают в полной мере требования, предъявляемые техническими регламентами, другими действующими нормативными документами, включая требования к составу и содержанию проектной документации и результатов инженерных изысканий, что создает предпосылки для принятия неправомерных проектных решений в части обеспечения надежности зданий и сооружений.

Основной причиной низкого качества проектной документации и результатов инженерных изысканий является нехватка высококвалифицированных специалистов в штате проектной организации. Генеральные подрядные проектные организации зачастую располагают ограниченным штатом специалистов и при работе над сложными проектами привлекают многочисленные специализированные субподрядные организации. При этом их действия недостаточно скоординированы генеральной проектной организацией, что приводит к отсутствию согласованности и связанности проектных решений. Работа по таким объектам затруднена еще и по той причине, что зачастую проектные организации находятся в разных регионах и городах Российской Федерации. Как следствие, отработка замечаний экспертов - несмотря на высокий уровень развития современных средств коммуникации - не укладывается в отведенное законодательством время.

Следует подчеркнуть, что практически вся документация, получившая положительные заключения, доработана в процессе проведения государственной экспертизы с целью приведения ее в соответствие с требованиями действующих нормативных правовых актов и технических регламентов. Анализ выданных заключений показывает, что в процессе проведения государственной экспертизы в каждом четвертом комплекте документации выявлены существенные нарушения в части обеспечения конструктивной надежности и безопасности объектов капитального строительства, то есть ошибки в разработке проектных решений, в результате реализации которых могли бы произойти техногенные аварии, нанесшие ущерб окружающей среде и материальной инфраструктуре и ставшие причиной гибели и страданий людей.

Кроме того, практика показывает, что в представляемой на повторную экспертизу проектной документации устраняются не все замечания экспертов, что, по существу, является наглядным подтверждением недостаточной квалификации проектировщиков и отсутствия должного контроля со стороны генеральной проектной организации и технического заказчика. При этом изменения, вносимые одними специализированными организациями, не находят отражения в иных разделах проектной документации и результатов инженерных изысканий, разрабатываемых другими субподрядными организациями.

Проектные организации, имеющие многолетний опыт проектирования и соответствующий профилю работы штат квалифицированных сотрудников, постоянно повышают качество выпускаемой документации, своевременно устраняют выявленные недостатки, а также учитывают ранее полученные замечания по аналогичным объектам. Кроме того, такие проектные организации способны предлагать новые прогрессивные проектные решения. На качество проектной документации также отрицательно влияет отсутствие у ряда проектных организаций опыта проектирования тех или иных объектов капитального строительства, что приводит к разработке заведомо ошибочных решений.

Проектные организации, имеющие многолетний опыт проектирования и соответствующий профилю работы штат квалифицированных сотрудников, постоянно повышают качество выпускаемой документации, своевременно устраняют выявленные недостатки, а также учитывают ранее полученные замечания по аналогичным объектам. Кроме того, такие проектные организации способны предлагать новые прогрессивные проектные решения.

На качестве принятых проектных решений сказывается текущее состояние нормативно-технической и нормативно-правовой базы в строительстве. Противоречия нормативных документов и постоянное внесение изменений в действующее или принятие нового законодательства приводят к их неоднозначному толкованию, и, как следствие, ведут к возникновению ошибок и противоречий при подготовке проектной документации и результатов инженерных изысканий.

У многих застройщиков, технических заказчиков и проектных организаций возникают трудности с идентификацией объектов капитального строительства, в том числе с определением технико-экономических показателей объекта. Практика показывает, в дальнейшем это во многом негативно сказывается на принимаемых проектных решениях, которые в результате неверной идентификации не соответствуют требованиям, установленным законодательством применительно к конкретным видам и параметрам объектов капитального строительства.

Проектная документация и результаты инженерных изысканий, представленные для проведения государственной экспертизы, проверяются, в том числе на предмет соответствия идентификационным сведениям об объекте капитального строительства, указанным в заявлении о проведении государственной экспертизы, сведениям об объекте капитального строительства, содержащимся в представленной исходно-разрешительной и проектной документации и результатах инженерных изысканий. При этом идентификационные сведения об объекте капитального строительства, указанные в исходно-разрешительных документах, должны полностью соответствовать идентификационным сведениям о нем в проектной документации и результатах инженерных изысканий, а также наименованию объекта капитального строительства.

При анализе проектных решений, представленных на государственную экспертизу, и систематизации ошибок застройщиков, заказчиков и проектных организаций, выявленных при проведении государственной экспертизы, специалисты Главгосэкспертизы России составили перечень наиболее характерных групп недостатков:

низкое качество или отсутствие комплексных инженерных изысканий;
низкое качество отчетов и заключений по обследованию строительных конструкций объектов реконструкции и объектов незавершенных строительством;
ошибки при проектировании фундаментов в сложных инженерно-геологических условиях;
необоснованно принятые конструктивные и расчетные схемы, в дальнейшем влияющие на обеспечение конструктивной надежности и безопасности зданий и сооружений;
игнорирование или неправильное применение норм пожарной безопасности при проектировании;
несоблюдение норм промышленной безопасности;
отступления в части соблюдения требований санитарного законодательства;
отступления в части соблюдения требований природоохранного законодательства;
отступления в части соблюдения требований по гражданской обороне, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
отступления в части технологических решений объектов различного назначения.

До настоящего времени для многих проектировщиков представляет серьезные сложности обеспечение соответствия разделов проектной документации, как в текстовой, так и в графической частях, требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию».

Качество проектной документации во многом зависит и от полноты и достоверности исходных данных, содержащихся в исходно-разрешительных документах: задании на проектирование, технических условиях на подключение объектов строительства к коммуникациям инженерного обеспечения, документации по планировке территории и иных данных.

Проектировщики допускают нарушения нормативных требований и в части применяемых методов, полноты выполнения и качества оформления результатов инженерных изысканий. В ряде случаев на государственную экспертизу поступает проектная документация, разработанная на основе технических отчетов по инженерно-геологическим изысканиям, выполненным не в полном объеме, в проекте допускаются неточности в определении вида и степени агрессивности грунтов и подземных вод, не всегда указывается категория сложности инженерно-геологических изысканий.

Отсутствие материалов предпроектного обследования технического состояния зданий и сооружений, подлежащих реконструкции, приводит к принятию ошибочных технических решений, влияющих на безопасность и надежность эксплуатации реконструируемых комплексов в местах их интеграции в существующие технологические и конструктивные системы.

Отмечаются нарушения строительных норм и правил, связанных с обеспечением конструктивной надежности и эксплуатационной безопасности объектов капитального строительства.

Кроме того, обобщение выводов отрицательных заключений по проектам различного назначения выявило серьезные недоработки в проектных решениях по обеспечению охраны окружающей среды, промышленной и пожарной безопасности.

Значительная часть замечаний по проектной документации связана как с недостаточными обоснованиями принимаемых проектных решений, или их отсутствием, так и с несоответствием принятых решений требованиям нормативных документов в области промышленной безопасности.

Сделать выводы

В целях исключения возникновения аварий с тяжелыми последствиями и гибелью людей на особо опасных технически сложных объектах, заказчикам и проектным организациям необходимо сделать соответствующие выводы, как при разработке заданий на проектирование, так и при разработке проектной документации.

Известно, что качество разрабатываемой проектной документации на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт особо опасных, технически сложных уникальных и объектов напрямую зависит от соблюдения требований законодательных актов, нормативных технических документов и укомплектованности проектных организаций опытными специалистами.

Следует отметить, что в процессе проведения государственной экспертизы проектной документации специалисты проектных организаций приобретают необходимый опыт, который в дальнейшем может положительно сказаться на качестве разрабатываемой ими проектной документации, поскольку позволит провести работу над своими же ошибками, допущенными при проектировании.

Электронная реальность Главгосэкспертизы России

Конечно, все эти годы постановление и введенное им Положение об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий не оставались неизменными: документ постоянно – с учетом требований и реалий этапов развития строительной отрасли – обновлялся и корректировался.

Последнее обновление постановления было направлено, прежде всего, на внедрение электронных услуг в сфере проведения государственной экспертизы. В частности, Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2015 года № 1330 установило обязанность представления с 1 сентября 2016 года проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, подготовленных в отношении объектов капитального строительства, строительство или реконструкция которых осуществляется полностью или частично за счет средств федерального бюджета, а также иных документов, необходимых для проведения государственной экспертизы, только в электронной форме. Исключение составляют случаи, когда проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий содержат сведения, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Главгосэкспертиза России провела комплекс работ, необходимых для перехода к проведению государственной экспертизы в электронном виде. В рамках данных мероприятий в 2016 году:

обеспечена возможность подачи документов на проведение государственной экспертизы через Единый портал государственных услуг (ЕПГУ);
обеспечена возможность подачи проектной документации и результатов инженерных изысканий на государственную экспертизу, а также сметной документации на проверку достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, через систему интерактивного взаимодействия – в личном кабинете заявителя;
разработан и внедрен механизм проведения государственной экспертизы с привлечением экспертов филиалов учреждения в рамках работы в формате экспертных групп;
проведена работа по совершенствованию системы межведомственного электронного взаимодействия учреждения с органами государственной власти.

То же постановление № 1330 обязало с 1 января 2017 года представлять проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий, а также иные документы, необходимые для проведения государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, в Главгосэкспертизу России и во все уполномоченные на проведение такой государственной экспертизы органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственные этим органам государственные учреждения только в электронной форме – вне зависимости от источника финансирования строительства. Исключение составляют случаи, когда проектная документация и (или) результаты инженерных изысканий содержат сведения, доступ к которым ограничен в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Значимость этих изменений сопоставима с той реформой, которая фактически произошла в системе государственной экспертизы в результате принятия Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145.

Предоставление услуг в электронном виде позволяет заявителю сократить временные, финансовые, а также иные издержки на прохождение государственной экспертизы. Электронные услуги решают проблему доступности самих услуг государственной экспертизы, так как позволяют подавать документы на экспертизу и отслеживать процессы, связанные с их рассмотрением, без личного присутствия, из любой точки страны, где есть подключение к сети «Интернет». Предоставление услуг в электронном виде позволяет заявителю сократить временные, финансовые, а также иные издержки на прохождение государственной экспертизы. Электронные услуги решают проблему доступности самих услуг государственной экспертизы, так как позволяют подавать документы на экспертизу и отслеживать процессы, связанные с их рассмотрением, без личного присутствия, из любой точки страны, где есть подключение к сети «Интернет».

Фактически эти изменения дали новый мощный импульс для развития государственной экспертизы в целом и Главгосэкспертизы России, в частности.

Теперь перед нами стоят новые задачи, в том числе переход к BIM-технологиям, которые обещают стать новой эрой в проектировании, строительстве и эксплуатации зданий. «Дорожная карта» по внедрению технологий информационного моделирования, принятая правительством, предусматривает разработку национальных стандартов в процессах проектирования, строительства (реконструкции, капитального ремонта), эксплуатации и сноса объектов капитального строительства, приведение нормативно-технических документов и сметных нормативов, применяемых в строительстве, в соответствие с классификатором строительных ресурсов. Кроме того, карта предусматривает и расширение функционального назначения федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве в направлении эксплуатации и сноса объектов капитального строительства.

По оценкам экспертов, применение технологий информационного моделирования только в процессе проектирования и строительства позволит достичь существенной – до 20% - экономии финансирования, выделяемого на возведение объекта, снизить административные барьеры и сократить сроки проектирования, экспертизы и строительства.

Главгосэкспертиза России технически уже готова к работе с технологиями информационного моделирования. Но этого недостаточно. Для полномасштабной работы необходимо, чтобы на протяжении всего жизненного цикла объекта - разработки проекта, экспертизы, строительства, обслуживания и эксплуатации – все участники работали в едином нормативном и информационном пространстве. Принятая Правительством «дорожная карта» позволит строительной отрасли и институту государственной экспертизы справиться с новыми вызовами.

1 февраля 2017